25.04.2024 - Julian Marx

Promesses creuses


Promesses creuses

Au sein de l’Union européenne (UE), plusieurs pays ne respectent pas les critères de Maastricht, et ce depuis de nombreuses années. De nouvelles règles budgétaires devraient permettre d’améliorer la situation.

Les critères de Maastricht, adoptés il y a plus de 30 ans, sont censés être sans équivoque. Ils stipulent que le nouvel endettement annuel maximal des États membres de l’UE ne doit pas excéder trois pour cent du produit intérieur brut (PIB) et prévoient de plafonner le ratio de la dette publique à 60 % du PIB. Mais bien souvent, les objectifs fixés sont restés lettre morte et plusieurs pays de la zone euro ont enfreint les règles à maintes reprises. 

Ainsi, entre 1995 et 2023, le déficit budgétaire de la France est resté en dessous de la barre des 3 % pendant sept années seulement. Les gouvernements portugais ont quant à eux clôturé pour la première fois un exercice budgétaire avec un déficit (juste) en dessous de la barre des 3 % en 2007. Par ailleurs, désormais, dans six des États membres (la Belgique, la France, la Grèce, l’Italie, le Portugal et l’Espagne) qui représentent à eux tous plus de 40 % de la production économique de l’UE, le ratio de dette publique dépasse 100 % du PIB.  

La discipline fiscale de nombreux États membres de l’UE a donc été extrêmement laxiste dans le passé. Lors de la crise du covid, les règles ont même été suspendues jusqu’à fin 2023 et leur bien-fondé a fait l’objet d’un vif débat. C’est pourquoi une nouvelle démarche a vu le jour il y a quelque temps. 

Les nouvelles règles en question 

En février, le moment était venu. Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif de la Commission européenne, se félicitait de l’accord politique sur un nouveau cadre européen approuvé par le Parlement européen en avril, estimant que ces règles amélioreront la viabilité des finances publiques et favoriseront une croissance durable. Mais au vu de l’expérience des années précédentes, la question demeure : cet optimisme est-il légitime ? 

À première vue, les principaux piliers restent inchangés et la réforme à venir n’affecte pas les critères de Maastricht. Pourtant, ces deux limites sont contestées sur le fond. Plusieurs voix se sont élevées pour dénoncer l’absence de fondement scientifique de ces règles. Ce qui devrait changer avec le nouveau cadre européen, c’est uniquement la manière dont le respect des seuils de dette et de déficit sera assuré à l’avenir. 

1. Responsabilité nationale accrue et phases d’adaptation 

À l’avenir, une « période d’ajustement » de plusieurs années sera prévue afin de ramener le niveau d’endettement d’un État membre fortement dans le rouge sur une trajectoire de baisse durable au moyen de mesures appropriées. La période d’adaptation, qui est normalement de quatre ans, pourra être prolongée de trois ans pour toute raison que le Conseil de l’UE estimera justifiée. 

D’autres facteurs devraient également apporter plus de flexibilité. L’objectif est notamment de renforcer la responsabilité nationale en laissant aux États membres davantage de marge de manœuvre pour définir leurs propres trajectoires d’ajustement budgétaire et leurs engagements en matière de réformes et d’investissements. Dans ce contexte, les États membres ont également la possibilité de demander à soumettre un plan national révisé si des circonstances objectives empêchent sa mise en œuvre, par exemple en cas de changement de gouvernement. 

Ces dispositions semblent problématiques, du moins à nos yeux. Le fait qu’un changement de gouvernement peut entraîner une révision du plan national prête notamment le flanc à la critique. En soi, cela semble compréhensible, mais dans le cas d’une période d’ajustement pouvant atteindre sept ans, on peut se demander combien de gouvernements seront en mesure de suivre le processus du début à la fin. En conséquence, les trajectoires convenues pourraient être soumises à une dynamique d’une intensité indésirable peu compatible avec la continuité et la sécurité de la planification. En outre, les (trop) grandes marges de manœuvre des États membres peuvent même aller à l’encontre du souhait d’une discipline budgétaire plus stricte : D’une part, on peut fondamentalement douter que les États qui ont passé outre les critères de Maastricht pendant de nombreuses années puissent être encouragés à se montrer plus disciplinés au niveau des coûts, compte tenu de leur plus grande responsabilité nationale. De l’autre, il reste à déterminer au cas par cas la validité des éventuelles planifications et prévisions pluriannuelles sur lesquelles se basent les trajectoires d’ajustement.  

En effet, comme le montre l’exemple de la Grèce, les prévisions économiques pluriannuelles ne sont pas sans écueils et sont parfois très incertaines. Ainsi, la Commission européenne a pré-estimé chaque année la croissance économique de la Grèce de 2014 à 2019 dans ses évaluations automnales consécutives. Mais au final, la performance économique réelle a été inférieure de plus de 10 points de pourcentage alors même que la pandémie de covid, qui a provoqué un effondrement économique inattendu d’une ampleur historique, était encore à venir. 

2. Les règles de transposition doivent être simplifiées 

Les trajectoires d’ajustement pluriannuelles prévues doivent faire l’objet d’un suivi. La transposition concrète prévoit que la surveillance budgétaire se fonde sur un unique indicateur opérationnel — les dépenses primaires nettes — qui excluent notamment les charges d’intérêts dues par les pouvoirs publics. Mais ramener l’évaluation de la situation budgétaire d’un État membre à ce seul indicateur est problématique, comme l’a déjà dénoncé la Cour des comptes allemande l’an dernier. 

L’exemple de l’Italie permet de comprendre pourquoi : Entre 2000 et 2019, les gouvernements italiens ont dégagé un excédent primaire (solde budgétaire avant intérêts) 18 années sur 20. Cet excédent a même été assez généreux, atteignant en moyenne 1,4 % du PIB. En revanche, après déduction des intérêts, les déficits budgétaires nets s’élevaient en moyenne à environ 3 % du PIB. Ramener le contrôle budgétaire à un indicateur qui exclut les charges d’intérêt, très importantes, ne permet donc pas d’avoir une vision globale des finances publiques. 

3. Les obligations de déclaration et les procédures de déficit excessif doivent faciliter la transposition. 

Mais à quoi servent les règles si personne ne les applique ? C’est la question décisive que doit se poser la Commission européenne, les critères de Maastricht ayant eu peu d’effet contraignant par le passé. Pour aller de l’avant, deux mesures devraient contribuer à un meilleur respect des règles. D’une part, les États membres concernés sont tenus de présenter un rapport annuel sur leurs progrès dans la mise en œuvre des engagements pris. De l’autre, la Commission mettra en place un « compte de contrôle » destiné à enregistrer les écarts par rapport à la trajectoire budgétaire convenue. Si le solde de ce compte de contrôle dépasse un seuil chiffré et que la dette de l’État membre est supérieure à 60 % du PIB, la Commission établira un rapport évaluant s’il y a lieu d’engager une procédure pour déficit excessif. Dans les cas extrêmes, une telle procédure peut donner lieu à des pénalités. 

La tentative de recourir à la procédure de déficit excessif pour imposer la discipline n’est pas neuve ; mais jusqu’à présent, la volonté politique pour l’appliquer et imposer des pénalités afin d’exiger le respect des critères de Maastricht a toujours fait défaut. Pourquoi cela changerait-il dans l’avenir ?  

D’autant que la Commission dispose d’une grande liberté pour évaluer le caractère excessif d’un déficit. Par exemple, les investissements publics peuvent peser de manière positive dans l’évaluation : ainsi, toutes les dépenses nationales liées au cofinancement de programmes subventionnés par l’UE seront exclues du calcul des dépenses d’un gouvernement, ce qui devrait encourager les investissements. De même, si la situation budgétaire ne s’améliore pas pour de « bonnes » raisons, par exemple suite à des investissements dans la défense et l’aide militaire ou pour développer les énergies renouvelables, la Commission peut fermer les yeux malgré un déficit trop élevé. 

Enfin, une procédure pour déficit excessif peut s’avérer politiquement inquiétante. Par exemple, quel serait l’impact des sanctions financières sur une France en déficit chronique qui, avec environ 10 milliards d’euros, était le deuxième contributeur net parmi les États membres en 2022 ? Les détracteurs de l’UE en France y trouveraient leur compte si une institution au financement de laquelle les contribuables français participent amplement imposait des pénalités à ces mêmes contribuables. Ici encore, on est face à un dilemme persistant. 

Des charges aggravantes pour la consolidation 

Le cadre récemment publié concernant les nouvelles règles budgétaires de l’UE soulève donc de nombreuses questions. Pour ce qui est de l’avenir, on peut s’attendre à voir les charges financières des États augmenter plutôt que diminuer, ce qui complique l’assainissement des finances publiques.  

Bon nombre des États membres de l’UE doivent s’attendre à une augmentation parfois importante de la charge démographique : En Allemagne, on estime que le nombre de personnes en âge de travailler (15 à 64 ans) diminuera d’environ 10 % d’ici 2035. En Italie, ce reflux pourrait même atteindre 13 pour cent. La hausse des dépenses sociales résultant de la nette augmentation des prestations de retraite pourrait donc se heurter à une pénurie de main-d’œuvre qualifiée de plus en plus importante. De plus, la guerre en Ukraine a remis en question l’architecture de la sécurité en Europe et devrait nécessiter des dépenses plus élevées sur le long terme. Ainsi, l’objectif de l’OTAN, qui prévoit des dépenses annuelles de défense à hauteur de deux pour cent du PIB, est désormais perçu comme beaucoup plus contraignant qu’il y a quelques années. 

Le nouveau cadre de l’UE n’est pas un franc succès 

On peut donc dire que les efforts de l’UE visant à réviser les règles fiscales et à les faire appliquer de manière crédible sont en principe louables. En effet, c’est précisément en période de hausse des taux d’intérêt que l’ampleur des dettes publiques restreint à nouveau plus sérieusement la capacité d’action financière de la politique budgétaire. Mais cette chance semble compromise.  

En effet, les nouvelles règles budgétaires ne sont pas un franc succès. Des marges d’appréciation considérables alimentent les doutes quant au respect durable et crédible des critères de Maastricht. Combinés à l’augmentation prévisible des charges, la limite des trois pour cent de déficit et l’objectif d’un taux d’endettement de 60 pour cent du PIB pourraient bien, eux aussi, rester lettre morte. 

Alors, que nous réserve l’avenir ? Dans tous les cas, la consolidation souhaitée des finances publiques reste des plus incertaines. Il est difficile de savoir dans quelle mesure des incitations à la réforme sont effectivement créées et dans quelle mesure une priorisation des dépenses publiques peut aboutir. Si les critères de Maastricht restent lettre morte, les banques centrales assumeront (ou devront assumer), à la longue, un rôle de sparring-partners épaulant des États fortement endettés. Elles seules sont en mesure d’assurer la viabilité de la dette des États membres grâce à des taux d’intérêt réels faibles — et ce en dépit de dettes colossales. 

In der Europäischen Union (EU) werden die Maastricht-Kriterien von mehreren Staaten nicht eingehalten – und das schon seit vielen Jahren. Neue Haushaltsregeln sollen für Besserung sorgen.

Die Maastricht-Kriterien, die vor mehr als 30 Jahren beschlossen wurden, sind eigentlich unmissverständlich. Nach diesen Vorgaben sollte die maximale jährliche Neuverschuldung der EU-Staaten drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten. Zudem wurde eine Staatsschuldenquote von höchstens 60 Prozent des BIP vorgesehen. Doch geholfen haben die Zielvorgaben oftmals nicht. Immer wieder haben Euroländer die Regeln gebrochen.

So blieb Frankreichs Haushaltsdefizit zwischen 1995 und 2023 in nur sieben Jahren unterhalb der Drei-Prozent-Grenze. Portugals Regierungen beendeten erstmals im Jahr 2007 ein Haushaltsjahr mit einem Defizit, das (knapp) unterhalb der Marke von drei Prozent blieb. Auch verfügen mit Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien sechs EU-Mitgliedsstaaten, die zusammen für mehr als 40 Prozent der EU-Wirtschaftsleistung stehen, inzwischen über eine Staatsschuldenquote, die sogar 100 Prozent des BIP übersteigt.

Die Fiskaldisziplin von zahlreichen EU-Mitgliedsstaaten wurde in der Vergangenheit also äußerst lax gehandhabt. In der Corona-Krise wurden die Regeln sogar bis Ende 2023 ausgesetzt und heftig über die Sinnhaftigkeit der Regeln debattiert. Daher wurde vor einiger Zeit ein neuer Anlauf gestartet.

Die neuen Regeln im Check

Im Februar war es dann so weit. Valdis Dombrovskis, Exekutiv-Vizepräsident der Europäischen Kommission, begrüßte die politische Einigung über einen neuen EU-Rahmen, den das Europäische Parlament im April billigte. Nach seiner Ansicht werden die Vorschriften die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verbessern und ein nachhaltiges Wachstum fördern. Nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre bleibt die Frage: Ist dieser Optimismus gerechtfertigt?

Auf den ersten Blick bleiben wesentliche Eckpfeiler unverändert und die Maastricht-Kriterien von der bevorstehenden Reform unberührt. Dabei sind beide Grenzen inhaltlich umstritten. Mehrfach wurde moniert, dass es für diese Regeln keine wissenschaftliche Fundierung gibt. Was sich durch den neuen EU-Rahmen ändern soll, ist einzig der Weg, wie die Einhaltung von Schuldenstands- und Defizit-Grenze künftig gewährleistet werden soll.

1. Stärkere nationale Verantwortung und Anpassungsphasen

Zukünftig soll es eine mehrjährige „Anpassungsphase“ geben, in dem der Schuldenstand eines stark verschuldeten Mitgliedsstaats durch geeignete Maßnahmen auf einen nachhaltigen Abwärtspfad gebracht werden soll. Dabei kann eine üblicherweise vierjährige Anpassungsphase aus jedem Grund, den der Rat der EU für angemessen hält, um drei Jahre verlängert werden.

Weitere Faktoren sollen ebenfalls für mehr Flexibilität sorgen. So soll die nationale Eigenverantwortung gestärkt werden, indem den Mitgliedsstaaten bei der Festlegung ihrer eigenen haushaltspolitischen Anpassungspfade und bei ihren Reform- und Investitionszusagen ein größerer Spielraum eingeräumt wird. In diesem Zusammenhang haben Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit, die Einreichung eines überarbeiteten nationalen Plans zu beantragen, wenn objektive Umstände dessen Umsetzung verhindern – beispielsweise bei einem Regierungswechsel.

Diese Vorgaben erscheinen, zumindest nach unserer Einschätzung, problematisch. Ein möglicher Kritikpunkt lautet, dass ein Regierungswechsel eine Überarbeitung des nationalen Plans nach sich ziehen kann – für sich genommen erscheint dieser Aspekt zunächst nachvollziehbar. Allerdings ist im Fall einer bis zu siebenjährigen Anpassungsphase äußerst fraglich, wie viele Regierungen eine solche Anpassungsphase überhaupt von Anfang bis Ende begleiten können. Im Ergebnis könnten die vereinbarten Pfade einer ungewollt hohen Dynamik unterliegen. Kontinuität und Planungssicherheit bringt das nicht. Zudem können (zu) große Spielräume der Mitgliedsstaaten dem Wunsch nach mehr Haushaltsdisziplin sogar entgegenwirken: Einerseits darf grundsätzlich angezweifelt werden, ob Staaten, die sich bislang schon über viele Jahre nicht an die Maastricht-Kriterien gehalten haben, angesichts eines höheren Grades an Eigenverantwortung zu mehr Kostendisziplin animiert werden können. Andererseits bleibt von Fall zu Fall zu ergründen, inwiefern etwaige mehrjährige Planungen und Prognosen, die den Anpassungspfaden zugrunde gelegt werden, valide sind.

Denn wie das Beispiel Griechenland zeigt, haben mehrjährige Wirtschaftsprognosen ihre Tücken und sind mitunter sehr unsicher. So hat die Europäische Kommission das Wirtschaftswachstum Griechenlands von 2014 bis 2019 in ihren jeweiligen Herbstgutachten jährlich vorab geschätzt. In Summe lag die tatsächliche Wirtschaftsleistung dann aber um mehr als zehn Prozentpunkte niedriger. Dabei stand die Corona-Pandemie, die einen unerwarteten Wirtschaftseinbruch historischen Ausmaßes bereithielt, erst noch bevor.

2. Die Umsetzungsregeln sollen einfacher werden

Die geplanten mehrjährigen Anpassungspfade sollen überwacht werden. Die konkrete Umsetzung sieht vor, dass sich die haushaltspolitische Überwachung dabei auf einen einzigen operativen Indikator stützen soll – auf die Nettoprimärausgaben – also jene Staatsausgaben, die insbesondere die zu leistenden Zinsausgaben des Staates ausklammern. Doch die Beurteilung der haushaltspolitischen Lage eines Mitgliedsstaates darauf zu reduzieren, ist problematisch, wie der Bundesrechnungshof bereits im vergangenen Jahr kritisierte.

Warum, zeigt das Beispiel Italien: Zwischen 2000 und 2019 erwirtschafteten Italiens Regierungen in 18 von 20 Jahren einen Primärüberschuss (Haushaltssaldo vor Zinsausgaben). Der Primärüberschuss fiel mit durchschnittlich 1,4 Prozent des BIP sogar recht üppig aus. Nach Berücksichtigung der Zinsausgaben standen hingegen ausschließliche Haushaltsdefizite zu Buche, die im Schnitt rund drei Prozent des BIP betrugen. Eine Vereinfachung der haushaltspolitischen Überwachung auf einen Indikator, der die hochrelevanten Zinskosten ausklammert, wird somit einer ganzheitlichen Betrachtung der Staatsfinanzen wohl kaum gerecht.

3. Berichtspflichten und Defizitverfahren sollen bei der Durchsetzung helfen

Was bringen aber Regeln, wenn sich keiner an sie hält? Das ist die entscheidende Frage, die sich die Europäische Kommission stellen muss, nachdem die Maastricht-Kriterien in der Vergangenheit wenig Bindungswirkung entfaltet haben. Nach vorne schauend sollen zwei Maßnahmen helfen, die Regeln besser durchzusetzen. Zum einen sind die betroffenen Mitgliedsstaaten angehalten, fortan einen alljährlichen Bericht über ihre Fortschritte bei der Erfüllung der gemachten Zusagen vorzulegen. Zum anderen wird die Kommission ein „Kontrollkonto“ einrichten, um Abweichungen vom vereinbarten haushaltspolitischen Pfad zu erfassen. Überschreitet der Saldo des Kontrollkontos eine numerische Schwelle und liegt der Schuldenstand des Mitgliedsstaats bei über 60 Prozent des BIP, so erstellt die Kommission einen Bericht, in dem geprüft wird, ob ein Defizitverfahren eingeleitet werden sollte. Im Extremfall kann ein solches Defizitverfahren in einer Strafzahlung münden.

Der Versuch zur Disziplinierung mittels Defizitverfahren ist nicht neu. Doch bisher fehlte immer der politische Wille, es anzuwenden und Strafzahlungen durchzusetzen, um die Einhaltung der Maastricht-Kriterien einzufordern. Warum sollte sich das in Zukunft ändern?

Zumal der Kommission bei der Beurteilung, ob ein übermäßiges Defizit vorliegt, großzügige Freiheiten eingeräumt werden. Beispielsweise können staatliche Investitionen bei der Beurteilung positiv berücksichtigt werden: So werden alle nationalen Ausgaben für die Kofinanzierung von EU-finanzierten Programmen von der Ausgabenberechnung einer Regierung ausgeschlossen, was mehr Anreize für Investitionen schaffen soll. Verbessert sich also die haushaltspolitische Lage aus den „richtigen“ Gründen nicht, weil etwa in die Verteidigung und Militärhilfen oder in den Ausbau erneuerbarer Energien investiert wurde, kann die Kommission trotz eines zu hohen Defizits beide Augen zudrücken.

Zudem kann ein Defizitverfahren politisch bedrohlich sein. Wie würden etwa finanzielle Sanktionen auf ein chronisch defizitäres Frankreich wirken, das im Jahr 2022 mit rund zehn Milliarden Euro der zweitgrößte Nettozahler unter den Mitgliedsstaaten war. EU-Kritiker in Frankreich hätten ein gefundenes Fressen, wenn eine Institution, die französische Steuerzahler entscheidend mitfinanzieren, Strafzahlungen gegen ebendiese Steuerzahler verhängen. Auch dies ist und bleibt ein Dilemma.

Erschwerende Belastungen für eine Konsolidierung

Das jüngst veröffentlichte Rahmenwerk zu den neuen EU-Haushaltsregeln wirft also viele Fragen auf. Nach vorne schauend kommt erschwerend hinzu, dass die finanziellen Belastungen der Staaten eher zu- als abnehmen dürften, was eine Konsolidierung der Staatsfinanzen erschwert.

Große Teile der EU-Mitgliedsstaaten müssen perspektivisch mit teils deutlich steigenden demografischen Lasten rechnen: In Deutschland wird die Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter (15 bis 64 Jahre) bis 2035 um schätzungsweise rund zehn Prozent schrumpfen. In Italien könnte der Rückgang sogar 13 Prozent betragen. Steigende Sozialausgaben in Form deutlich anziehender Rentenleistungen könnten also auf einen sich verschärfenden Fachkräftemangel treffen. Zudem hat der Ukrainekrieg die Sicherheitsarchitektur in Europa infrage gestellt und dürfte nachhaltig höhere Ausgaben erfordern. So wird auch die Nato-Zielmarke, die jährliche Verteidigungsausgaben in Höhe von zwei Prozent des BIP vorsieht, mittlerweile als weitaus verbindlicher wahrgenommen als noch vor einigen Jahren.

Neuer EU-Rahmen kein großer Wurf

Die Bemühungen der EU, die Fiskalregeln zu überarbeiten und glaubhaft durchzusetzen, sind damit zwar grundsätzlich lobenswert. Denn gerade in Zeiten gestiegener Zinsen schränken hohe Staatsschulden die finanzielle Handlungsfähigkeit der Fiskalpolitik wieder stärker ein. Doch diese Chance scheint vertan.

Denn die neuen Haushaltsregeln sind nicht der große Wurf. Erhebliche Ermessensspielräume nähren Zweifel an einer nachhaltigen und glaubwürdigen Einhaltung der Maastricht-Kriterien. In Kombination mit den erwartbaren, steigenden Belastungen könnten die Drei-Prozent-Defizit-Grenze und die angestrebte Schuldenquote von 60 Prozent des BIP auch zukünftig nur lose Versprechen bleiben.

Wie geht es also weiter? Die gewünschte Konsolidierung der Staatsfinanzen bleibt in jedem Fall höchst unsicher. Unklar bleibt, inwiefern tatsächlich Reformanreize geschaffen werden und eine Priorisierung der Staatsausgaben gelingen kann. Bleiben die Maastricht-Kriterien nur lose Versprechen, werden die Zentralbanken den hoch verschuldeten Staaten wohl langfristig als Sparringspartner zur Seite stehen (müssen). Nur sie sind in der Lage, die Schuldentragfähigkeit der Mitgliedsstaaten durch tiefe Realzinsen sicherzustellen – trotz riesiger Schuldenberge.

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